Comentarios al Proyecto de Reforma al Artículo 122 Constitucional

COMENTARIOS AL PROYECTO DE REFORMA AL ARTÍCULO 122 CONSTITUCIONAL Marco Antonio Pérez Valtier Presidente de la LER en Nuevo León Ver currículum del autor... Publicado el: 11 de noviembre, 2004 ANTECEDENTESDesde la creación del Distrito Federal, el 20 de noviembre de 1824, su gobierno y su administración quedaron dentro de la esfera del Ejecutivo Federal, quien libremente podía nombrar y remover al Jefe del Departamento del Distrito Federal. Bajo este arreglo institucional, los ciudadanos del DF soslayaban el ejercicio de sus derechos políticos locales, y de sus potestades soberanas, recibiendo a cambio un trato privilegiado en asignaciones de recursos federales. Las necesidades de gasto público, incluyendo las concernientes a la educación básica, quedaban a cargo exclusivamente del Gobierno Federal, a diferencia de los demás Estados, donde el financiamiento a la educación básica es conjunto. Las reformas que dieron autonomía gubernamental y administrativa al Distrito Federal, iniciaron en 1988 cuando se crea la Asamblea de Representantes del DF, y concluyen en 1996, cuando se publica la última reforma que permite la elección popular y directa del jefe de Gobierno del DF a partir del año 1997 y de los Jefes Delegacionales a partir del año 2000, facultando también a la Asamblea del DF a emitir Leyes. En particular, la reforma de 1993 a la Ley General de Educación, incluyó el mandato al DF de iniciar el proceso de absorción de la educación básica a la esfera local, “en los términos y las fechas que se acuerde con la organización sindical”. Sin embargo, 11 años después, este mandato ha sido letra muerta, ya que el DF nunca inició el proceso de negociaciones con el sindicato de la educación, para hacerse cargo del gasto educativo. A la fecha, la totalidad del gasto público en educación básica, normal, tecnológica y de adultos, que se sufraga en el DF, se hace con cargo al Ramo 25 del Presupuesto de Egresos de la Federación. La aportación del DF a estos rubros es prácticamente nula. Los demás Estados de la República reciben Aportaciones Federales etiquetadas, provenientes del Ramo 33, específicamente del Fondo de Apoyo para la Educación Básica (FAEB), para sufragar la nómina de maestros federales y los gastos de operación de esas escuelas. Debido a la insuficiencia de los recursos federales, todas las Entidades Federativas se han visto en la necesidad de complementar el Gasto Público Federal para la educación básica. Un estudio realizado por la SHCP, con datos para el año 2000, determinó que la proporción del gasto de los Estados en el total del gasto educativo fue de 13%, con 15 Estados por arriba de esta media. Nuevo León obtuvo el segundo lugar en este estudio, con el 29.5% del gasto educativo, solo abajo del Estado de México, donde se financió el 33.6% del gasto total educativo con recursos estatales. En ese estudio, se determinó que durante el año 2000, el DF sufragó solo el 0.8% del gasto total educativo en la entidad, quedando el 99.2% a cargo de recursos federales. Recientemente, se han manejado cifras contenidas en un estudio elaborado por la Comisión de Puntos Constitucionales, basado a su vez en recopilaciones de información en los Estados, que ubican el gasto Estatal en educación básica en el orden del 23% promedio, dentro del total, para el año 2002, proporción muy superior a la reportada por Hacienda para el año 2000, por lo que habría necesidad de validar esta información. LA PROPUESTA DE REFORMALa reforma propuesta adiciona una BASE SEXTA al apartado “C” del Artículo 122 Constitucional, para quedar como sigue: BASE SEXTA. El Distrito Federal participará en la proporción que las demás entidades federativas en el gasto destinado al sostenimiento de la educación básica obligatoria. La propuesta incluye además, CUATRO Artículos Transitorios, los cuales se transcriben a continuación: Primero. El Distrito Federal, al igual que las demás entidades federativas, deberá contribuir al gasto educativo, junto con la Federación, en un equilibrio equivalente al gasto medio nacional de aportación federal y estatal que se ajustará anualmente, en función del crecimiento de la matrícula compuesta por alumnos de educación básica obligatoria. Segundo. La Federación descontará de las participaciones en las contribuciones federales que correspondan al Distrito Federal, la cantidad que resulte conforme al párrafo anterior. Dicha cantidad será destinada a los Estados que participen en proporción mayor al sostenimiento del servicio mencionado, a partir del primero de enero de 2005. Tercero. La aplicación de la presente reforma no afectará en modo alguno, salarios y prestaciones de los trabajadores de la educación del Distrito Federal, siendo el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación, el titular de la representación de los derechos laborales, profesionales, económicos y sociales de dichos trabajadores. Cuarto. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. COMENTARIOSSi bien el fondo de la propuesta resulta aceptable, las formas para implementarla no parecen ser las más apropiadas. De inicio, el Artículo 122 Constitucional, se refiere a las autoridades del DF, como es la Asamblea Legislativa y el Jefe de Gobierno. En particular, el inciso “C” establece las bases del Estatuto de Gobierno, por lo que agregar una nueva base sexta, referente al financiamiento a la educación, luce en el mejor de los casos desubicada. La reforma propuesta señala que el DF participará en “la proporción” que las demás entidades federativas destinen al “sostenimiento” de la educación básica obligatoria. El término “proporción” corresponde a un “porcentaje”, sin embargo, la reforma no señala si dicho porcentaje será simple o ponderado, pero se ha sobreentendido que sería un porcentaje simple. Por otra parte, el término “sostenimiento” es ambiguo, ya que podría referirse al gasto corriente, al gasto total incluyendo inversiones, o al costo contable incluyendo depreciaciones, por lo que la propuesta se presta a diversas interpretaciones. La redacción del artículo primero transitorio, a la letra, establece que el DF, AL IGUAL QUE LAS DEMÁS ENTIDADES FEDERATIVAS, deberá contribuir al gasto educativo........en un equilibrio equivalente al GASTO MEDIO NACIONAL, que se ajustará........etc. Aquí también, la redacción es desafortunada, ya que se puede interpretar que la obligación es NO SOLO para el DF, sino para TODAS las entidades federativas. Por otra parte, se introduce ahora el concepto “gasto medio nacional”, sin que se defina como se determina, además de que dicho concepto se asocia a términos absolutos (pesos) y no a “proporciones” lo cual introduce mayor confusión. Al establecer de manera obligatoria para el DF el ajuste anual al gasto medio nacional en función del crecimiento de la matrícula, se omite señalar si el gasto medio del año inicial se mantiene como base de la escalación, o se utilizaría el gasto medio de cada ejercicio anterior. Por otra parte, si se obliga al DF a incrementar su gasto en educación junto con la matrícula, se debió obligar también a la federación a la misma escalación, ya que el financiamiento es conjunto, y de manera congruente, aplicarlo también a los demás Estados. El descuento en Participaciones al DF, contravendría lo dispuesto por el Artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, el cual señala que las Participaciones no pueden condicionarse ni ser objeto de deducciones. No obstante, prevalecería la disposición Constitucional. Adicionalmente, también se introduciría un conflicto regional en el DF, a nivel delegacional, ya que al menos el 20% de las participaciones que reciben los Estados, deben ser transferidas a los Municipios, por lo que la deducción afectará a las Delegaciones sin importar el número de escuelas o alumnos de educación básica que cada una tenga. Por otra parte, la distribución de los recursos descontados al DF, entre los Estados que participen en proporción mayor al gasto educativo, presenta complicaciones operativas, ya que de nuevo, no se definen los parámetros a considerar. Podría pensarse en utilizar puntos porcentuales en exceso a la media nacional, pesos absolutos, pesos por alumno, etc. Sería importante entonces, definir legalmente las reglas y la mecánica de dicha distribución, para evitar dejarla de manera discrecional, a reglas emitidas por la Secretaría de Hacienda. Para Nuevo León, esta definición es importante, ya que sería el segundo Estado más beneficiado con este reparto. Faltaría definir también, bajo qué concepto se transferirían estos recursos adicionales, si estarían atados al gasto educativo, o habría grados de libertad para su aplicación, así como la calendarización correspondiente. Otro aspecto controversial de la reforma, lo constituye el señalar que el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación, será el titular de los derechos de estos trabajadores, ya que otorga una “exclusiva” Constitucional a este Sindicato. EVALUACIÓN DEL IMPACTO ECONÓMICOEn cuanto al impacto económico de la reforma, se tiene que el Ramo Presupuestal 25 que se incluye en el proyecto de presupuesto de egresos para 2005, propone un gasto de 29.7 miles de millones de pesos para el DF por concepto de educación básica, normal, tecnológica y de adultos. Deduciendo de esta cantidad las partidas que explícitamente van a conceptos diferentes de la educación básica en el DF, se tiene que esa cantidad se reduce a 18.5 miles de millones de pesos, los cuales se identifican como gasto federal 2005 para la educación básica en el DF. Para este ejercicio, se considera la cantidad de 18.5 miles de millones de pesos para propósitos de cálculo. La siguiente variable a determinar, sería la “proporción” o el “gasto medio nacional” de las entidades federativas en educación básica. En este ejemplo, se toma el 23% de gasto promedio estatal que se determina en el estudio elaborado por la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados. Con esta información, el costo de la reforma para el DF se ubicaría en los 4.2 miles de millones de pesos. Ahora, si estos recursos se distribuyeran de manera PROPOPRCIONAL en función de los puntos porcentuales que cada Estado gasta en exceso a la media nacional, a Nuevo León le correspondería recibir 626.6 millones de pesos adicionales por este concepto. Finalmente, no hay que olvidar que de aprobarse la reforma que propone gravar las ventas finales con un 3%, el DF recibiría recursos adicionales superiores a los 9 mil millones de pesos.